Irak’ta Halk Gösterileri: Irak Anayasasını Değiştirmek Ne Kadar Mümkün?
1958 askeri darbesinden sonra ilan edilen Irak Cumhuriyetinin 1958 Geçici Anayasası, 1963 Geçici Anayasası, 1968 Geçici Anayasası ve nihayet 1970 Geçici Anayasasında cumhuriyet rejimi, başkanlık sistemiyle merkezden yönetilen, üniter devlet yapısı esası benimsenmiştir. 1970 yılında belirli süreliğine kuzey bölgesine özerklik hakkı uygulamaları tanınsa da kısa bir süre sonra bu uygulamadan vazgeçilmiş ve ülkede yeniden merkezi yönetim esası uygulanmıştır. ABD ve müttefiklerinin işgali ile diktatör Saddam Hüseyin’in devrildiği 2003 yılına kadar Irak’ta siyasal düzen bu şeklide devam etmiştir.
İşgal kuvvetleri kontrolü ve gözetiminde hazırlanan Yeni Irak Anayasası 2005 yılındaki halk oylaması ile kabul edildi. Bu anayasa ile ülkede siyasal düzen tamamen farklı bir yapıya büründü ve üniter devlet anlayışı terk edilerek federatif düzen benimsendi. Başkanlık sistemi yerine parlamenter sistem getirildi. Bu yeni düzen ülkede bütün hukuki ve siyasi yapıyı derinden etkiledi. Uzun bir süre belediye başkanlarının dahi merkezden (başkentten) atandığı bir ülkede, birden siyasal yerinden yönetim (federalizm) sistemi doğrultusunda federe bölgeler düzeni esası benimsendi. 1991 yılından beri de facto otonom bir yönetime sahip olan kuzey bölgesi artık de jure federe bölge (bölgesel yönetim) statüsünü kazandı. Tek parti hakimiyeti sonlandırılıp, genel seçimler yoluyla oluşturulan parlamentoda, çoğulcu bir yapıya geçildi. Bu minvalde pek az siyasi tecrübeye sahip ülke kendisini birden federal, çoğulcu, demokratik bir siyasal düzenin içinde buldu. Yasama, yürütme ve yargı erklerinin yapısı değiştirildi.
Hukukun üstünlüğü, demokratikleşme, çoğulculuk, siyasal katılım arzulanan gelişmeler olsa da Irak’ta siyasal düzen bir türlü oturtulamadı. Şöyle ki, anayasası değişen ve 2003 öncesinden farklı yepyeni bir sistemin kabul edildiği ülkede, 2005’ten günümüze 14 yıl geçmesine rağmen yürürlükteki yasalar yeni anayasaya uyarlanmadı. Devlet erklerindeki yapısal değişiklikler aşağıya doğru sirayet ettirilemedi. Bu durum anayasada başka, gerçek hayatta başka bir düzen oluşmasına yol açtı. Yeni anayasa özgürlükçü bir sistemi benimserken, insanların günlük hayatta kamu kurumlarına başvurularında ve işlemlerinde 2003 öncesinden beri yürürlükte olan uygulamalar varlığını sürdürdü. Örneğin yeni anayasaya göre il meclisleri oluşturulup halk tarafından doğrudan üyelerinin seçimleri yapılırken, merkez hükümetin bu yerel hükümetlerle münasebetlerinde eski yasalar etkisini sürdürdü. Böylece, bir türlü sağlanamayan kamu güvenliği, önlenemeyen yolsuzluk ve yoksulluğun yanında mevzuat karmaşası, kargaşa ve ağır işleyen bürokrasi gölgesinde uzun yıllar geçti. Alınan son verilere göre, Irak’ta yeni anayasaya uyarlanması gereken mevzuatın daha yarısı bile tamamlanamamıştır.
Halkın Hedefindeki Anayasa
Bu yasal karmaşa ve belirsizliğin içerisindeki ülkede terör, yolsuzluk, kamu hizmetlerinin aksaması, gereksiz bürokrasi, işsizlik ve yoksulluk toplumsal hayatı esir aldı. Bugün geldiğimiz noktada 1 Ekim’den beri meydanlarda olan halk, hedefine bu anayasanın getirmiş olduğu siyasal düzeni koydu. Artık sokakta gösteriler düzenleyen insanların hedefinde anayasa da var. Mevcut anayasa kötülüklerin anası, çekişmelerin kaynağı ve ülkedeki düzensizliğin baş müsebbibi olarak görülmektedir.
Anayasaların tanımına göz attığımızda şu temel unsurlar göze çarpar; “insan haklarını güvence altına alan, devletin siyasal örgütlenmesini düzenleyen en üst hukuk kuralları”. Bir nevi toplumsal sözleşme olan bu üst kurallar bütünü hiç kuşku yok ki döneminin toplum yaşam felsefesini yansıtmalı ve ihtiyaçlarına cevap verebilmelidir. 2005 yılında Irak Anayasasının yazılışına göz attığımızda, anayasa hukuku terimiyle ifade edersek kurucu iktidarın nasıl oluştuğu tartışma konusu oluşturmaktadır. İşgal kuvvetlerinin gücü elinde bulundurmasıyla oluşturduğu yapının ortaya koyduğu anayasa metni, Şii ve Kürtlerin başat güç olarak belirdiği ortamda ikisi ile Sünni grupların pazarlıkları ekseninde hazırlanmıştır. Sünni gruplar önceleri, ortaya konulan anayasa metnini reddetmeyi, daha sonra kendileriyle yapılan siyasi pazarlıklar sonucu referandumda evet oyu vermeyi kararlaştırdılar. Irak toplumu içerisinde referandumda anayasaya hayır oyu kullanan tek topluluk Türkmenler oldu. Hazırlanan anayasanın Irak’a huzur getirmeyeceğini zira bir dizi eksik, muğlak ve belirli gruplara ayrıcalık tanıyan düzenlemeler barındırdığı, demokratik esaslara değil, yönetimi gruplar arasında kotalarla bölme (Muhasasa) anlayışına dayandığı, ülkeyi belirsizliğe hatta Irak’ı parçalamaya götüreceği uyarılarını zamanında kayda geçirdiler.
Anayasada Değişiklik Mekanizması
Irak’ta meydanlarda toplanan halk, ülkede toplumsal yaşamı felç eden yolsuzluğun sonlandırılması için var olan siyasal düzenin ortadan kaldırılması hususunu yüksek perdeden dile getirmektedir. Bunun için de anayasanın değiştirilmesini talep etmektedir. Tam bu noktada şu soru öne çıkımaktadır: Mevcut anayasa bir tarafa bırakılarak yeni anayasa mı oluşturulacak? Yoksa yürürlükteki anayasaya göre var olan anayasada değişiklikler mi yapılacak?
Hemen belirtmekte fayda var, anayasa değişiklikleri çok değişik şekillerde olabilmektedir. Bir defa anayasa metni değişikliği yapılmadan, anlamı yorum vasıtasıyla değişebilmektedir. Buna örnek olarak Irak Federal Yüksek Mahkemesi’nin anayasanın 140. maddesiyle ilgili yapmış olduğu yorum verilebilir. Bu yorumda mahkeme, anayasanın 140. madde hükmünün uygulanması için açıkça bir zaman dilimi öngörülmesine rağmen, maddenin son bulmadığı ve uygulamada olduğu görüşünü benimseyerek bu hususta yürütmeyi bağlayıcı karar vermiştir. Bir diğer yöntemde anayasa metni yine aynı kalırken, yeni ihtiyaçlara cevap verebilmek için yeni örf ve adetler geliştirilebilmektedir. Bu duruma en iyi örnek, mevcut anayasada kota, yerel halk diliyle “Muhasasa” sisteminden lafzi olarak bahsedilmese de ülkede başat siyasi gruplar olan Şii, Sünni ve Kürtlerin kendi aralarında geliştirdikleri siyasi örf gereğince iktidarı (kamu görevlerini, bütçeyi, askeri, polisi vs.) paylaşmalarıdır. Üçüncü olarak anayasalar, anayasanın kendi içinde öngördüğü usullerle değiştirilebilmektedir[1]. Bizim yazımız açısından bu son yöntem esas teşkil etmektedir.
Yazının uzamamasını göz önünde bulundurarak kısaca, anayasa yapımında kurucu iktidarlara da değinmek istiyorum. Bir devletin anayasasını yapma veya değiştirme, başka bir ifadeyle o devletin temel siyasal yapısını belirleme iktidarına “kurucu iktidar” denilmektedir. Kurucu iktidar da ikiye ayrılır: asli kurucu iktidar ve tali kurucu iktidar. Asli kurucu iktidar bir ülkede devrim, askeri darbe veya ülkedeki yabancı işgale son verilerek bağımsızlığın kazanılması gibi hallerde, bir hukuk boşluğunun doğması durumunda ortaya çıkar. Tali kurucu iktidar ise, bir ülke anayasasını anayasada belirlenmiş usullere uymak suretiyle değiştiren iktidardır[2]. Bir anayasanın yoktan var edilmesi, yani bir önceki anayasaya (hukuk kurallarına) bağlı olmadan bir anayasanın ortaya konulması asli kurucu iktidar meselesidir. Kurucu iktidarlar “hukuk boşluğu” ortamında belirirler. Hukuk boşluğu, baştan itibaren ve sonradan yaratılan olmak üzere ikiye ayrılır. Mevcut anayasa bir tarafa bırakılarak yeni bir anayasa yapmak, anayasa profesörü Kemal Gözler’in ifadesiyle “sonradan yaratılmış hukuk boşluğu ortamında beliren asli kurucu iktidar, yeni bir anayasa yapmak, yeni bir hukuk düzeni kurmak için mevcut anayasayı ortadan kaldırarak bir hukuk boşluğu yaratır, sonra, bu hukuk boşluğunu yeni bir anayasa yaparak yeni bir hukuk düzeni kurarak doldurur. Bu halde…, mevcut devletin kuruluşu yenilenmektedir”[3].
Yazının da amacı kapsamında yürürlükte olan Irak anayasasına göre anayasa değişikliği yapma usullerine göz atacağız. Bunun ne kadar mümkün olduğuna ve sahadaki halkın ihtiyacına cevap verebilir olup olmadığını tartışarak yazıya son noktayı koyacağız.
Irak Anayasasını Değiştirmek
2005 Irak anayasasının Geçici ve Son Hükümler başlığı altındaki Altıncı Kısım Birinci Bölüm 126 vd. maddelerde değişiklik usulü, yine aynı kısım İkinci Bölüm 142 vd. maddelerde ise anayasa değişikliği prosedürünün son aşaması olan onay, yani halk oylaması hususu düzenlenmiştir.
Anayasa 126/1 hükmüne göre, Irak Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından birlikte veya milletvekillerinin 1/5 çoğunluğuyla anayasa değişikliği teklifi yapılır.
Madde 126/3’e göre, Anayasa değişikliğinin yapılabilmesi için değişiklik teklifinin parlamentonun 2/3 çoğunlukla kabulü, Cumhurbaşkanının 7 gün içerisinde onayının ardından referandumda halkın salt çoğunluğunun olumlu oyu gerekmektedir.
Mevcut anayasanın tartışmalı hükümlerinden biri olan 126/4’e göre, federal yetki alanına girmeyen bir hususta, federe bölge (bölgesel yönetim) yetkilerini sınırlandırıcı anayasal değişiklikler ancak bölgesel yönetim parlamentosunun onayı ve yapılacak referandumda bölge halkının çoğunluğunun kabulü ile mümkündür.
Anayasa değişiklikleri usulü anayasada yeterince açık ve detaylı düzenlenmemiştir. Yukarıda açıkladığımız madde kapsamında ele alınan, değişiklik prosedürünün tamamlanmış olması için bir diğer maddenin detaylarına göz attığımızda şu hususları görmekteyiz:
Madde 142/1’e göre Irak parlamentosu, göreve ilk başladığında, Irak toplumunun kurucu unsurlarından oluşan, parlamento üyelerinden (milletvekillerinden) teşekkül ettirilecek bir komisyon kurar. Bu komisyonun görevi, 4 ayı aşmayacak bir süre içerisinde, gerekli anayasa değişikliği tavsiyelerini içeren önerisini meclise sunmaktır
142/2’e göre komisyonun hazırladığı değişiklik teklifleri, onaylanmak üzere parlamentoya, tek seferde sunulur ve milletvekilleri sayısının salt çoğunluğuyla onaylanır.
142/3’e göre ise ikinci fıkraya hükmüne göre meclis tarafından değiştirilen anayasa maddeleri, değişikliği müteakip iki ay içerisinde, oylanması maksadıyla halka sunulur.
Bu Anayasanın en tartışmalı düzenlemelerden bir diğeri olan 142/4’e göre, referandum, oy kullananların çoğunluğunun onayı ile başarılı olur, meğer ki (!) üç il veya daha fazlasında oy verenlerin (halkın) 2/3 çoğunluğuyla reddedilmemiş olsun.
Öncelikle 142. madde hakkında şunu söylemeliyiz ki bu madde pazarlıkların son anlarında anayasaya dahil edilmiş olup, o dönem siyasi paylaşımların sonucunu aksettiren maddelerden biridir. Özellikle maddede kullanılan dil, hükmün formüle ediliş tarzı, anayasa değişikliği usullerinin uygulanması açısından son derece elverişsizdir. Zira gerek öngörmüş olduğu zaman dilimleri gerekse de barındırdığı “Irak toplumunun asli kurucu unsurları” gibi muğlak, demokratik hukuk ilkelerine aykırı ifadeler içermesi, bir anayasa normundan çok, başat güçler arasında siyasi mutabakatın formülasyonudur. Öte yandan Irak’ta olası anayasa değişiklikleri prosedürünü düğümleyen, akamete uğratabilecek düzenleme de bu düzenlemedir. Şöyle ki; eğer Irak’ın herhangi 3 ilinde, halkın çoğunluğu (2/3) hayır oyu kullanırsa anayasa değişikliği reddedilmiş olacaktır.
Sokakta Hayat ve Yeşil Bölgedeki Düzen
Ülkede güvensizlik, işsizlik, kamu hizmetleri eksikliği, yolsuzluk ve yoksulluğun toplumsal yaşamın her zerresine nüfuz etmesi, insanlar için hayatı çekilmez kıldığı gerçeği, yerel söylemle “Hadra” olarak ifade edilen “Yeşil bölge”de ne kadar ve ne şekilde algılandığı tartışma konusudur. Yeşil Bölgedeki iktidarın, yukarıda özetlediğimiz, anayasada belirtilen usul çerçevesinde anayasayı değiştirme konusunda ne kadar başarılı olacağı kuşkuludur. Cumhurbaşkanı, Bakanlar kurulu ve Meclis Başkanlığı her biri ayrı ayrı komisyonlar kurarak, halkın talebi olan anayasa değişikliği üzerinde çalıştıklarını bildirmişlerdir. Ancak yukarıdaki tablo bile, Kürt (Cumhurbaşkanı), Şii (Başbakan) ve Sünni (Meclis Başkanı) dağılımı ekseninde meseleye yaklaştıklarını, her biri var olan kazanımlarını kaybetmeme dürtüsüyle hareket ettiğini göstermeye yetmektedir. Yeşil Bölgedeki iktidarın, anayasada var olan böylesi karmaşık ve eksik düzenlemeyle, siyasal karmaşa ve istikrarsızlık içerisinde tali kurucu iktidar olma yetisini ne kadar kullanacağı büyük bir soru işaretidir.
Halk ülkede kaim olan siyasal düzeni (anayasayı) kötülüklerin kaynağı olarak gördüğünden köklü değişiklikler talep etmektedir. Bunların başında il meclislerinin feshedilmesi, yani federatif düzenin getirdiği yetkilerin kısıtlanması, denetlenebilir güçlü bir merkezi yapının inşası, hatta başkanlık sistemi bile öneren kesimler var. Bakıldığında bu ve benzeri talepler 2003 sonrası getirilen düzenle epey çelişmektedir. Aslında bu realite bize 2005 anayasasını yazan kurucu iktidarın Irak toplumunun yaşam felsefesini ve ihtiyaçlarını yansıtmadığını ortaya koymaktadır. Mevcut anayasa Iraklıların bireysel haklarını koruyucu anayasa olmaktan çok, grupları (kesimleri) önceliğine alan meşhur “muhasasa” paylaşım sistemi felsefesinin bir ürünüdür. Zira madde 142/4 Kürt siyasi partilere veya Sünni siyasi gruplara arzu etmedikleri bir anayasa değişikliğini reddetme imkânı tanımaktadır.
Burada şu temel soru gündeme gelmektedir;
Lafzi olarak geçmese de paylaşım esasını barındıran bir anayasanın öngördüğü usulle, halkın talebi olan paylaşım esasını ortadan kaldıracak bir değişiklik yapmak mümkün müdür? Başka bir ifadeyle, Yeşil Bölgedeki iktidar, tali kurucu iktidar olma yetisini kullanıp gerekli anayasal değişiklikleri yapabilir mi yoksa halkın toplandığı meydanlardan yeni bir asli kurucu iktidar mı çıkacak?
Ülkede uzun yıllardan beri uygulanagelen siyasal pratik, halkın içerisinde bulunduğu zor durum, sahadaki realite, anayasadaki usuller göz önünde bulundurduğumuzda, akıl ve mantık bize bu soruya olumsuz yanıtı vermemiz gerektiğini söylüyor. Bu anayasaya göre anayasayı değiştirmek teoride değil fakat pratikte neredeyse imkansızdır. İstifa eden Adil Abdulmehdi sonrasında kim gelirse gelsin işi kolay değildir. Mesele şahısların (yeteneklerinin) meselesi değil, mesele sistem sıkıntısıdır. Halkın isteğine cevap verilememesi durumunda ülkede fiili durumun daha da ağırlaşacağı bir gerçektir. Irak’ta muhasasa (kota) düzeninin mi yoksa değişim isteğinin mi başarılı olacağını zaman gösterecektir.
Ali Hüseyin Bayatlı
ITC Türkiye Temsilciliği Hukuk ve Siyasi İşler Danışmanı
